按照全面深化改革要求

推进安全生产治理体系现代化

文／全国人大常委、全国人大环境与资源保护委员会委员、中国安全生产科学研究院副院长　张兴凯

    2013年12月31日发表的习近平总书记的文章“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”明确指出，“我们之所以决定这次三中全会研究全面深化改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的”“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”“我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记的一系列重要指示、批示和讲话精神，给治理体系赋予了新内涵，明确了推进治理体系现代化的要求、原则和目标，阐明了治理体系现代化的极其重要性和紧迫性。

　　安全生产是国家经济社会的重要组成部分，按照党中央的要求，推进安全生产治理体系现代化，强化适应全面深化改革要求的安全生产治理能力，是安全生产领域的一项紧迫任务。只有建设科学、有效的现代安全生产治理体系，安全生产工作才能跟上全面深化改革的步伐。现代安全生产治理体系是按照中国特色社会主义制度的要求管理我国安全生产的制度体系。安全生产治理能力是运用安全生产制度管理安全生产各方面事务的能力，是安全生产制度的执行力。安全生产治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的安全生产治理体系才能提高治理能力，提高了安全生产治理能力才能充分发挥治理体系的效能。

一、现代安全生产治理能力的内涵

　　安全生产的直接目的是保障人民群众的生命安全、身体健康和减少事故损失，其根本目的是确保经济社会的可持续发展，使每个劳动者能够在和谐的社会和工作环境中有尊严的、体面的、自身安全与健康权益能够得到确实保护的劳动。因此，做好安全生产工作，必须实现安全生产与经济发展、社会进步相协调，坚持安全第一、预防为主，提高工作的质量和效益，强化监管的效力和效率。

　　首先，我国实施中国共产党领导的具有中国特色的社会主义制度，安全生产治理体系必须坚持中国共产党的领导。第二，为了实现中华民族伟大复兴的中国梦，十八届三中全会决定全面深化改革，使有利于一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，安全生产治理体系必须是实现经济发展、社会进步与安全生产最优化的治理体系。第三，安全生产属于TBT（技术性贸易壁垒）协议中的七类合法目标的第二类，即保护人类生命、健康或安全类，是政府应该管的、应该管好的，现代安全生产治理体系就是找到安全生产与经济发展、社会进步的合理平衡点，使每个行动主体都认识到，避免生产安全事故就是保护生产力，健全安全生产保障体系就是解放生产力，开展隐患排查治理就是发展生产力，做好安全生产教育培训就是壮大生产力。

　　因此，现代安全生产治理体系就是以“发展决不能以牺牲人的生命为代价”红线为总体要求，以能够满足建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家全局、实现中华民族伟大复兴中国梦布局、全面深化改革和推进基本公共服务均等化大局要求为建设目标，使有利于一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发、实现经济发展与安全生产最优化的安全生产机制体制和法律法规安排，是能够支撑经济社会持续发展、实现经济与安全生产同时发展的一整套紧密相连、相互协调的安全生产制度。

二、现代安全生产治理体系的结构和内容

　　安全生产治理体系是建设中国特色社会主义治理体系的重要组成部分，是系统化的治理体系，其结构和内容，既有社会治理体系的一般性，也有安全生产的特殊性，而其要求、目标、机制、要素等具有极强的时代性。

　　具有中国特色社会主义的现代安全生产治理体系结构可以概括为，一个总体要求，两项根本目标，三类风险防治，四个行动主体，五个核心要素和六个运行机制。

　　1. 一个总体要求

　　习近平总书记指出，发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是安全生产红线。基于国情、世情，始终把人民生命安全放在首位，坚守安全生产红线，是对安全生产工作的总体要求。《宪法》和《安全生产法》都明确要求，安全生产的直接目的是保护劳动者的生命安全和身体健康、保护财产安全，有尊严的、体面的、自身安全与健康权益能够得到确实保护的劳动是法律赋予公民的权利，也是安全生产的直接目的。因此，安全生产治理体系有一个总体要求，就是按照《宪法》和法律法规的要求，坚守“发展决不能以牺牲人的生命为代价”这条红线。

　　2. 两项根本目标

　　第一，实现全面深化改革，推进安全生产治理体系现代化，就是适应时代的变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使制度更加科学、更加完善，实现安全生产各项事务治理的制度化、规范化和程序化。第二，实施全面深化改革，近中期目标就是实现经济社会的可持续发展，就安全生产而言，就是实现到2020年安全生产形势根本好转，而长远目标就是实现中华民族伟大复兴的中国梦。因此，按照全面深化改革要求推进安全生产治理体系现代化的两项根本目标，一是建立健全中国特色社会主义的安全生产制度体系，包括法律法规和标准体系；二是实现到2020年安全生产形势根本好转，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

　　3. 三类风险防治

　　现代安全生产治理体系是系统的、科学的体系，是基于安全生产风险的体系。该体系的一切工作都是为了安全生产法制体制机制更为协调、完善，消除事故的直接原因——本质安全水平较低造成的大量隐患，减少事故的间接原因——劳动者素质较低造成的大量违章违法，协调事故的深层次原因——粗放式发展造成的产业结构不合理。因此，现代安全生产治理体系就是三类风险防治，即防治物的不安全状态、人的不安全行为和环境的不协调因素。

　　4. 四个行动主体

　　治理强调参与，社会治理需要全民参与，安全生产治理属于社会治理的范畴，基于社会治理参与主体，考虑安全生产治理的特殊性，可以凝炼出现代安全生产治理体系的四个行动主体。一是政府。政府拥有安全生产公权力，是安全生产游戏规则的制定者，处于支配地位。二是企业。企业负有安全生产主体责任，享受安全生产权利并承担安全生产责任和义务，处于主体地位。三是安全服务机构。安全服务机构为安全生产管理、技术提供支撑，服务政府和企业，处于依附地位。四是社会相关组织，包括自发的社会成员。他们因自身公权益受到损害或为行使公民权利而参与安全生产事务，处于被动地位。

　　5. 五个核心要素

　　现代安全生产治理体系必须满足现代市场机制的要求，核心要素与治国理政理念相一致，同时体现中国特色社会主义制度的优越性。其核心要素，一是制度化。安全生产公共权力的运行必须规范化，不带有随意性，即要求政府治理、市场治理、社会治理，又需要完善的制度安排和规范的公共秩序；二是民主化。所有安全生产治理的制度安排，最终是要保障人民当家作主，所有安全生产制度要从根本上体现人民的意志、体现人民的主体性；三是法治化。在安全生产治理体系中，依据宪法制定的《安全生产法》是安全生产法律法规体系的主干法（基干法），具有权威性，要求人们严格按照法律办事；四是高效性。现代安全生产治理体系应当有效地维护社会稳定和安全生产秩序，保护安全生产弱者，有较高的行政效率和经济效率；五是协调性。治理体系是各层行动主体组成的有机整体，从中央到地方各个层级、从政府治理到社会治理各种制度安排是一个统一的整体，相互协调。

　　6. 六个运行机制

　　安全生产治理体系是否发挥效能，关键在于机制。从法律要求、现行体制状况、保障体系要求等方面，可以归纳出六个运行机制。一是安全健康权益保障机制。推进安全生产治理体系现代化的目的就是更好地保障从业人员的安全健康权益不受侵害；二是安全生产制度可持续机制。即包括安全生产法律法规和标准的可持续性，也包括各项安全生产政策保障的持续性；三是安全信息公开机制。四个行动主体的安全生产相关信息都应该公开，特别应向社会公众公开；四是安全生产矛盾调处机制。安全生产与经济发展是矛盾的统一体，推进安全生产治理体系现代化是为了使安全生产与经济社会发展相协调，有效的矛盾调处机制是为了发挥安全生产治理体系的效率和效率；五是安全生产诉求表达机制。四个行动主体包括不同层次、不同利益诉求的人群，他们需要向行动主体、特别是向企业和政府表达安全生产诉求。六是自我安全管理机制。治理的最大优势就是发挥自我管理能力，建设良好的社会安全风尚和氛围，深化企业自主安全管理，鼓励和支持社会组织参与安全生产治理，激发社会活力和能动力。

三、推进安全生产治理体系现代化的中央政府主要工作

　　四个行动主体在推进安全生产治理体系现代化中角色不同，各自任务不同。而决定治理体系效率、效能和效力的是处于支配地位的政府，特别是中央政府。推进安全生产治理体系现代化，中央政府的主要工作有如下几个方面。

　　1. 建立和谐高效的安全生产机制体制

　　安全生产法律法规对安全生产体制做出了规定。我国安全生产体制包括政府体制和企业体制。推进安全生产治理体系现代化，既要合理安排监管力量，又要制定科学有效的监管方法。合理安排监管力量，要求结合我国实际情况，遵循国际惯例和我国入世的TBT协议中合格项目要求，整合统一现在的安全生产监管、职业卫生监管、劳动监察与保护、特种设备安全监管、火灾监管、核安全监管等监管职能，能放给市场的交给市场，减少监管人员，强化监管能力，优化并合理安排监管力量。制定科学有效的监管方法，需要按照企业风险进行企业风险分级，确定不同风险企业的监管部门层级，优化现行体制，进行安全生产机制流程再造。

　　2. 健全安全生产法律法规体系

　　今年2月27日，全国人大常委会已经进行了《安全生产法》（简称《安法》）的第一次审议，《安法》修订进入了立法程序。此次修订《安法》，要切实解决好安全生产和安全监管摆位、强化企业主体责任落实、加大政府监管和部门执法力度、强化责任追究等问题，这必将加速推进安全生产治理体系现代化。修改《安法》的工作完成后，健全具有中国特色的安全生产法律法规体系的任务仍很艰巨，包括制定配套的法规、标准、政策、规范性文件等，特别是按照全面深化改革的要求，及时制修订安全生产标准和规范性文件的任务还很重。

　　3. 建立服务于小微企业的安全生产服务制度

　　全面深化改革就是要释放包括小微企业在内的所有企业的活力，使小微企业人员的安全生产权益得到保护。实现到2020年安全生产形势根本好转，必须解决占企业总数90%以上的小微企业安全生产风险高、作业人员保护水平低、作业环境差以及作业人员能力不高等问题。实现中华民族伟大复兴的中国梦，小微企业的作业人员，需要在和谐的社会和工作环境中，有尊严的、体面的、自身安全与健康权益能够得到确实保护地追逐自己的梦。而治理的重要工作就是服务，特别需要占据支配地位的政府的服务。因此，需要建立一套行之有效的服务于小微企业安全生产的服务制度和工作机制。

　　4. 加强安全生产基础工作

　　要推进安全生产治理体系现代化，必须加强安全生产基础工作。中央政府的主要安全生产基础工作包括：

　　（1）组织开展安全生产普查，建立包括安全生产重大风险和危险源的安全生产数据库；

　　（2）建立安全生产风险预测预警预报制度，政府进行宏观的安全生产风险预测预警预报，并要求企业开展微观的安全生产风险预测预警预报；

　　（3）定期进行全国范围的安全生产政策、法律法规、标准和安全生产风险评估，定期编制发布《中国的安全生产》白皮书。

    （责编：徐伟丰）