一部符合实际需要的《安全生产法》
——《安全生产法》修改的亮点新解
文／国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 常纪文
2014年8月31日，全国人大常务委员会通过了《全国人大常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，国家主席习近平签署第13号主席令予以公布。修正后的法律由97条变为114条，增加17条。从结构、内容来看，修改稿参考了国际安全生产立法的最新发展趋势，平衡了各方面的利益，体现了中国安全生产问题的实际；从幅度上看，修改涉及70多个条款。虽然修改以修正案的形式出现，但是修改幅度之大，已经达到修订的状况，并要求按照决定的要求重新公布，这既说明安全生产形势的变化之大和要求之高，也说明全国人大常委会对《安全生产法》修改之重视。总的来看，《安全生产法》此次修改具有一些亮点。
亮点一：立法定位和规范模式的变化
（一）立法定位有转型
此次修改《安全生产法》把很多条款里的“安全生产管理”改为“安全生产工作”，如第1条、第3条��从中可以看出，由规范“安全生产监督管理”到规范“安全生产工作”转变，使《安全生产法》的立法定位由安全生产管理类法律转型为适用于安全生产各方面的综合性、基础性法律，但还没有上升为安全生产基本法。和以前相比，修改后的《安全生产法》规定的综合性和基础性条款越来越多，可以为其他安全生产法律所引用，起指导和拾遗补缺的作用。同时，《安全生产法》的一些基础性规定以及科技、经济、监管方面的规定，可以为其他安全生产法律的修改提供立法基础。另外，修改后的《安全生产法》在第2条结合形势，扩大了适用特别法规定的范围，由“消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全”扩展到“核与辐射安全及特种设备安全”。以上转型，使《安全生产法》的统一性和统筹性更加明显。总的来看，修改后的法律，其调整机制和方法以行政法律机制为主，主体上看仍然属于行政法。因为其具有公益性，兼有一些社会法的制度和机制，如对工会作用、劳动权益保障做出一些规定，所以又可把其纳入社会法之中。
（二）规范模式有升级
此次修改《安全生产法》把多处“安全生产管理”改为“安全生产工作”，看似简单的文字修改，实际上意味着规范模式的大调整，即该法由传统的命令加控制式的“管控法”升级为管理和自主相结合的“共治法”。具体表现为以下两个方面：一是建立多方参与的共治机制，消除了以前过分重视行政监管的弊端，发挥了各方的积极作用，体现了国家治理体系现代化下安全生产共治的要求；二是充实了第三章“从业人员的安全生产权利和义务”，设置了协会组织的权利义务，引进了安全生产责任保险等制度。
亮点二：立法理念和工作思路的变化
（一）立法理念有创新
从第1条的修改中可以看出，此次修改理顺了安全生产与经济社会发展的关系。修改后的《安全生产法》把“促进经济发展”修改为“促进经济社会持续健康发展”，克服了原来条款中经济发展高于安全生产的问题。另外，第3条的修改增加了“安全生产工作应当以人为本”的规定，使立法理念得以提升，体现了民本性和民生性的特点。
（二）工作思路清晰化
此次修改《安全生产法》借鉴了《职业病防治法》的做法，更加注重安全生产工作的全面性、系统性和理性问题，明确了安全生产工作的路线、方针、主体、方式、方法。如第3条规定中可以看出，安全生产工作应当以人为本是工作的基本原则，安全发展是工作的基本战略要求，“安全第一、预防为主、综合治理”是工作的基本方针，生产经营单位的主体责任是工作的基本重心，生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督是工作的主体、方式和方法观。可见，修改后的规定，工作思路更广阔，主体更加注重多元化，手段更加具有综合性，方式方法更加注重层次性和衔接性，实现了《安全生产法》规范的理性目标。
亮点三：基础工作与主体责任的变化
（一）基础工作有加强
安全生产必须加强基础工作，此项基础工作既包括教育与科技，也包括经济投入与社会支持。此次修改《安全生产法》特别注重基础工作。
一是增设规定“推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平”，增设规定“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”，使标准化、隐患排查与治理成为全面改进安全生产工作的重要基础工作；要求县级以上地方人民政府建立健全重大事故隐患治理督办制度。
二是在十八届三中全会决定的基础上，对乡镇政府的安全生产角色进行了定位，夯实了安全生产监管的基础，如总则第8条规定。
为了发挥乡镇监管的作用，下一步应当大力加强乡镇的监管队伍和监管能力建设。
三是将“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”纳入生产经营单位主要负责人的安全生产工作职责范围，使培训这项安全生产基础工作具有责任基础。另外，还将“了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”纳入从业人员安全生产培训的内容，要求生产经营单位建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。
四是发挥注册安全工程师的专业作用，要求危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位等高危和事故多发单位配备注册安全工程师从事安全生产管理工作，鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师。
（二）主体责任的规定更加广泛、严格
企业主体责任的落实是安全生产工作的关键。此次修改《安全生产法》，在企业的主体责任方面作出了如下调整或创新。
一是规定了企业内安全生产责任的考核机制，如第19条，该规定防止了很多企业安全生产责任制虚化的现象，使责任制得以实在化。
二是规定了生产经营单位安全生产费用的提取和使用要求，要求据实列支、专款专用。
三是安全生产机构和人员的配备和职责规定更加严格。该法在以前规定的基础上，结合实际需要，要求经常发生事故的道路运输和金属冶炼企业，设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。对于其他生产经营单位，把设置机构或者安全生产管理人员的标准由300减为100人，即超过100人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；100人以内的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。为了保障机构和专兼职人员充分发挥作用，该法修改时还专设一条，规定七项职责，其中包括“制止和纠正违章指挥，强令冒险作业、违反操作规程的行为”“督促落实本单位安全生产整改措施”等实际的权利。为了保障他们的发言权和适当的干预权，该法还针对企业增设了几条义务性的规定，即企业作出涉及安全生产的决策时，应当听取安全生产管理机构和管理人员意见；对于安全生产管理人员上报的安全问题，企业有关负责人应当立即处理，检查及处理情况应当如实记录在案；企业有关负责人不立即处理上报的重大事故隐患的，安全生产管理部门有权向行政监管部门报告；企业不得因安全生产管理人员依法履职而降低其工资、福利等待遇，更不得解除与其订立的劳动合同。这些规定有利于切实地保障从业人员的生命安全和身体健康。不依法履行职责的，该法还规定了限制改正等处罚；发生生产安全事故的，暂停或者撤销安全生产管理人员与安全生产有关的资格，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四是对一些主体提出了新的行为或者能力要求。如在原来的基础上，要求道路运输和金属冶炼单位的负责人和安全生产管理人员，也要经过安全生产监管部门组织的安全生产知识和管理能力考核；对金属冶炼建设项目和装卸危险物品的建设项目，要求进行安全评价和安全设施设计等，另外，与《劳动合同法》相衔接，规定了对劳务派遣人员和实习人员的安全生产培训义务，明确了劳务派遣方与使用方、学校与实习单位之间的培训责任分配，还特别规定劳务派遣人员享有与从业人员同等的安全生产权利和义务。
五是进一步明确了承发包方的安全生产责任，要求生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现问题的，应当及时督促整改。
上述做法，使得《安全生产法》的主体责任规定具有实在性。
亮点四：管理监督方式和监管手段的变化
（一）监管方式有转变
此次修改《安全生产法》对安全生产监督管理工作作出以下修改。
一是规定了安全生产规划的监管制度。国民经济和社会发展规划应将经济和社会发展的各要素考虑进去，也应考虑安全生产的需求。可喜的是，此次修改《安全生产法》规定，县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。由于安全生产和城乡建设密切相关，因此该法还规定，规划应当与城乡规划协调。
二是在管理体制中，参照安委会的职责，要求国务院和地方各级人民政府建立健全协调机制，如该法规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。”“协调机制”的新规定将使“支持”“督促”“解决”等职责具有机制基础。
三是引入了“信用管理”的模式。通过安全生产信用管理，那些存在安全生产隐患或者违法的企业，将面临降低甚至丧失商业信誉的危险，从而使其减少或者失去进一步发展的机会。在当下建设公民信用和企业信用的社会大背景下，这一手段有利于发挥公民和企业守法的自觉性，使强制守法变为自觉守法。
四是在精简审批的基础上优化管理流程和方法，如将矿山企业、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的安全设施验收审批改为企业自主组织的验收活动，但要求安全生产监管部门加强对验收活动和验收结果的监督核查。
五是发挥地方在监管中的作用，如在国家规定的应当淘汰的工艺、设备之外，省级人民政府可以发布自己的淘汰名录。
六是创新性地规定了分类分级监管的体制和年度监督检查计划的机制。如“安全生产监督管理部门应当按照分类分级管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理”。该规定借鉴和推广了北京市的分类分级管理和制定执法计划的经验，使执法常态化，可以防止执法懈怠的现象。
（二）监管手段出硬招
此次修改《安全生产法》在监管措施的强制性和实效性上实现了重要突破。
一是扩大了负有安全生产监督管理职责的部门的查封或者扣押权，即由对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材的查封、扣押扩展到违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品的查封、扣押，到查封违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品的作业场所。这对及时解决违法问题，恢复秩序，意义重大。
二是为了保证监管的实效性，此次修改《安全生产法》提出了一些协同监管的具体措施，譬如对于拒不执行停产停业、停止施工、停止使用相关设施设备等行政决定的生产经营单位，负有安全生产监管职责的部门有权以书面通知的形式要求有关单位采取停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，直至决定得到执行。这些措施不仅有利于促进企业实行安全发展，也有利于地区经济结构大调整。
上述做法，使得《安全生产法》的规定具有实效性。
（三）参与和监督体现国家共治的要求
安全生产涉及社会安全和利益的保护，因此，需要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，设计安全生产共治的体制、制度和机制。对此，此次修改《安全生产法》亦有创新。一是对工会的作用进行了定位和制度化，细化了工会的权利，有利于从业人员的安全生产权利得以细化，具有可行使性；二是突出安全生产的公益性质，要求新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产公益宣传教育的义务，提高全社会的安全生产意识。以上做法体现了《安全生产法》的社会法属性。
亮点五：应急救援和事故处理的变化
（一）应急救援制度更加规范、衔接、科学
在应急救援方面，修改后的《安全生产法》具有如下几个创新。
一是要求一些重点行业的企业，如危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建设施工单位应当建立应急救援组织，配备必要的应急救援器材、设备和物质，并进行经常性的维护、保养，保证正常运转；国家建立统一的安全生产应急救援信息系统，在重点行业、领域建立应急救援基地和应急救援队伍，鼓励生产经营单位和其他社会力量建立应急救援队伍；企业的应急救援预案应当与区域的应急救援预案相衔接，并定期组织演练。这些规定使得应急救援的预案相互衔接，使得应急救援的物质、设备和力量随时能够发挥作用，并能够得到区域共享，最大限度地减小生产安全事故造成的影响。
二是要求有关监管责任人按照生产安全事故救援预案的要求赶到现场组织事故抢救。为了防止事故现场发生混乱，规定参与事故抢救的部门和单位应当服从统一指挥，加强协同联动，根据情况采取警戒、疏散等有效措施，防止事故扩大和次生灾害的发生。值得指出的是，生产安全事故引发环境污染事故的现象，在实际中经常发生，为此，此次修改《安全生产法》规定，事故抢救过程中应当采取必要措施，避免或者减少对环境造成的危害。
（二）事故调查更加依法规范
《安全生产法》对事故调查处理的原则作了修改，由“实事求是、尊重科学”改为“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”的原则，可见，更加注重事故调查处理的严谨性、依法性和实效性。针对事故整改措施提出后是否落实到位不可知的现象，《安全生产法》要求“事故发生单位应当全面落实整改措施，负有安全生产监督管理职责的部门应当加强监督检查”，对于不落实的，该法还规定了相应的行政处罚和行政处分措施。为了保证安全生产事故调查处理的公正性，法律修改时还巩固了已经实施多年的实践经验，规定“事故调查报告应当依法及时向社会公布”。
亮点六：法律责任和可操作性的变化
（一）法律责任更加宽严相济
毋庸置疑，法律的强制性在于其严厉性。此次修改《安全生产法》加强了法律责任的严厉性。一是加重了对生产经营单位主要负责人的行政处罚。二是严厉了对生产经营单位的行政处罚。此外，对于发生事故的，按照事故类别，明确了罚款的幅度，比以往有很大的提高。三是强化了行政处罚的双罚制度，即既处罚企业，也处罚企业内的责任人，如第94条规定等。四是加重了中介机构违法行为的处罚，处罚标准由五千元以上二万元以下变为十万元以上二十万元以下，五千元以上五万元以下变为两万元以上五万元以下，大大增加了威慑力。五是对于危害较大的违法行为和一般的违法行为，规定了不同的处罚幅度，体现了宽严相济性，如第95条、第96条的规定。六是严格了监管人员的行政责任，如在监督检查中发现重大安全生产隐患，不依法及时处理的，给予降级或者撤职处分，情节严重的，追究刑事责任。
（二）法律规定更具有可操作性
此次《安全生产法》的修改增强了可操作性。一是尽量明确行为规范所针对的对象，如明确把涉及人身安全、危险系数较大的海洋石油开采特种设备和矿山井下特种设备也纳入需要特殊管理的设备范围；二是针对所有的行为，力所能及地规定相应法律责任，使法律规范的遵守得到相应的法律责任保障；三是规定了一些标准或者授权制定一些标准，使监管具有可操作性，如针对一般事故、较大事故、重大事故和特别重大事故的划分标准，授权国务院制定；为了使事故隐患的分类分级管理具有可操作性，该法授权国务院安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工，制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所研究员）
（责编：韩瑜）
